본 콘텐츠는 대한석유협회 <석유와 에너지> 2016년 겨울호에 기고된
에너지경제연구원 유학식 부연구위원 글에서 발췌하여 재구성한 것입니다.
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미국의 에너지정책 기조 변화
2016년 11월 치러진 미국 대통령 선거 결과 공화당 트럼프 후보가 당선되었다. 본고를 독자들이 읽을 때 즈음에는 트럼프 당선인이 제45대 미국 대통령에 공식 취임한 이후가 될지 모르겠다. 도널드 트럼프 당선인은 대선 과정 내내 자국 우선주의, 보호무역주의 등을 강한 어조로 강조하면서 많은 논란과 우려의 중심에 서왔다. 공화당 출신의 차기 대통령으로서 도널드 트럼프는 많은 부문에서 민주당 출신의 오바마 대통령과는 현저하게 다른 정책을 제시하고 있고, 이 점은 에너지 및 기후정책 부문에서도 선명하게 드러난다.
민주당 오바마 대통령은 임기 동안 에너지 효율 개선 및 연비 강화, 화력 연료 소비 축소, 청정에너지 확대를 지속적으로 추진하였고 국제기후변화 대응에도 적극 나서 신기후체제 출범에 선도적 역할을 했다. 반면 트럼프 당선자와 공화당은 미국 내 화석에너지 개발 활성화와 수출 활성화를 주장하고 기후변화에 대해서는 허구라고 비난하면서 파리협정의 탈퇴까지 공언하는 등 부정적인 견해를 견지해왔다.
이처럼 에너지 부문 주요 이슈에 대해 트럼프 행정부의 기조 변화는 분명해 보인다. 그러나 미국은 우리나라와는 달리 에너지 산업에서 공공부문이 차지하는 비중이 크지 않고 대부분 민간기업의 주도로 시장 원리에 따라서 에너지 산업이 작동한다는 점과 연방정부의 정책만큼이나 주정부의 정책도 에너지 및 기후･환경 분야에 끼치는 영향이 크다는 점 때문에 트럼프 행정부의 정책 기조 변화 영향도 제한적일 것이라는 견해도 설득력이 있다. 따라서 트럼프 행정부의 출범에 따라서 크게 변화하는 요소와 그렇지 않은 요소들을 모두 고려한 분석과 전망이 필요하다 할 수 있다.
트럼프 행정부의 에너지 정책 : 석유 . 가스
현재까지 공개된 정책 문건이나 트럼프 당선인의 담화 내용 등을 토대로 본다면 트럼프 차기 행정부의 에너지 정책 방향은 미국의 국익을 위해 국내 셰일 자원과 석탄 등 화석에너지 개발과 생산을 활성화하고 이를 위해 화석연료 개발과 관련된 각종 규제를 완화하거나 폐지하고 인허가 신속화 및 관련 인프라 확대를 통해서 수출을 확대하겠다는 것이다. 이는 국내 에너지자원을 최대한 활용하여 중동 원유에의 의존도를 낮추고 미국의 에너지 시스템이 중동 리스크와 국제유가 변동에 취약하지 않도록 하여 에너지 독립을 달성하자는 미국의 숙원과도 같은 정책목표의 연장선에 있다. 물론 미국의 셰일 자원의 생산 확대 여부는 규제요인의 해소나 인허가의 촉진도 도움이 되겠지만 보다 중요한 요인은 국제 유가 수준이다. 저유가 상황에서는 원유･가스 개발 기업들의 채산성이 낮아서 생산이 늘어나기는 매우 어렵다. 이런 점에서 2016년 12월 OPEC(석유수출국기구)의 감산 합의는 긍정적 여건이 될 수 있다.
미 에너지부 산하 에너지정보처(IEA)에서 2016년 12월에 발표한 단기 에너지전망(Short-Term Energy Outlook, 2016.12)에서는 OPEC의 감산 조치의 효과를 반영하여 2017년 연평균 WTI 원유 가격을 배럴당 52달러로 이보다 한 달 전에 발표했던 전망치보다 1달러 상향 조정하였고, 2017년 상반기 평균 유가는 배럴 당 49달러, 2017년 하반기 평균 유가는 배럴 당 54달러에 이를 것으로 전망하였다.
한편 자국의 경제적 이익을 위해서 미국의 차기 행정부는 자원 수출을 위한 양자 및 다자 협상 등을 추진할 것으로 보인다. 트럼프 당선인이 내정한 상무부 장관 후보인 윌버 로스(Wilbur Ross)는 우리나라 등 대미 무역 흑자국이 에너지자원은 미국 외의 국가들에게서 수입하고 있다면서 미국의 자원 수출을 적극 추진하여 미국의 무역적자 해소를 꾀하려는 의도를 밝힌 바 있다. 우리나라는 국내 수요 전망에 맞춰 이미 2017년부터는 미국산 LNG를 도입키로 이미 계약한 바 있고 미국산 원유는 최근 국내 정유사에서도 부분적으로 도입하였다.
하지만 일반적으로 미국산 원유는 미국 현지에서도 대량 수출을 위한 항만 등 인프라가 미비할 뿐만 아니라 주요 셰일오일의 생산지역인 텍사스 주 걸프만 지역과는 지리적으로도 멀리 떨어져 있는 데다 파나마 운하에 초대형 유조선의 통과도 불가한 상황이다. 또한 WTI 가격과 국제 유가와의 가격차이도 최근에는 매우 미미하여 미국산 원유의 상대적 가격경쟁력이 열세여서 우리 입장에서는 우리의 주요 도입선인 중동산 원유에 비해서 도입 경제성이 떨어지는 것이 사실이다. 또한 LNG의 경우는 2025년까지는 필요한 물량을 중장기 계약을 통해서 선 확보한 상황이다. 따라서 우리는 미국의 에너지 정책과 통상 정책 변화와 에너지 시장의 여건 변화를 지속적으로 모니터링하면서 도입선 다변화 측면의 기회 요인을 활용하되 경제성에 맞는 선택적 대응이 필요할 것이다.
트럼프 행정부의 에너지 정책: 화력발전 . 신재생에너지 . 기후변화
한편 트럼프 차기 행정부에서는 전력부문 정책으로 오바마 대통령의 화력발전 규제정책인 청정전력계획(Clean Power Plan)은 폐지될 가능성이 높아졌으며 신재생에너지 연방 세액공제와 같은 지원정책도 더 이상 일몰 시한의 추가 연장은 어려울 것으로 전망된다. 청정전력계획은 2015년 8월 EPA(연방환경보호청)의 법규명령으로 발표되었으나, 현재 반대소송으로 시행 중지 중이다. 이런 상황에서 트럼프 신행정부에서 선임될 EPA 수장이 이 반대소송에 대응해 적극적으로 청정전력계획을 방어할 것이라고 기대하기는 어렵다. 게다가 트럼프 당선인은 청정전력계획을 석탄산업 말살정책이라고 비난하며 폐지를 주장해왔다. 이는 인수위의 정책 기조에서도 분명하게 드러나 있다. 청정전력계획이 폐지된다면 그동안 축소추세에 있던 석탄화력은 상당 기간 현 수준의 발전량을 유지할 수 있을 것으로 보인다. 그러나 그간의 석탄화력 축소 상황은 규제의 결과라기보다는 값싼 천연가스에 비해 경쟁력을 상실했기 때문으로 청정전력계획이 완전 페지된다 하더라도 과거의 석탄 시대로 회귀할 가능성은 낮다. 특히 트럼프 차기 행정부가 추구하는 미국 내 셰일 자원 생산 확대로 천연가스 가격 안정세가 장기간 지속된다면 석탄화력의 재부흥은 더욱 기대하기 어렵다.
게다가 신재생에너지 연방 세액공제의 일몰이 추가 연장되기는 어렵다고 할지라도 미국에서의 신재생에너지 전원의 확산은 지속될 것으로 보인다. 물론 일몰 연장에 비해서는 다소 확산 추세가 둔화될 수 있지만 당분간 세액공제 일몰기한이 도래하기까지 수년간의 투자가 지속될 것으로 보이며, 이후에도 주별 신재생 보급정책이나 기술력 향상, 신재생 비용감소 등으로 신재생 전원의 확산 잠재력은 높다는 것이 전문가들의 일치된 견해다. 동시에 신재생에너지 산업은 이미 미국에서 상당한 고용 효과를 가진 산업으로 성장하였다. 트럼프 당선인의 고용 중시 정책에 비추어 본다면 신재생에너지 산업이 축소되는 것을 트럼프 행정부는 결코 바라지 않을 것이다.
다만 우리나라에서 중점적으로 추진 중인 에너지 신산업의 측면에서는 미국에서 신재생 연방 세액공제가 지속적으로 연장될 경우에 비해서 투자가 다소 둔화될 우려가 있고, 트럼프 당선인은 에너지 효율 개선 등은 그다지 강조하고 있지 않다는 점에서 수출시장의 축소 가능성을 염두에 두고 적극적인 시장 확보와 보호무역에 대응한 전략이 필요할 것이다.
한편 트럼프 당선인이 기후변화에 대해서는 파리협정 탈퇴까지 공약하는 등 반대기조가 분명하여 기후정책은 다소 후퇴가 예상된다 할지라도 다행히 지금까지 국제사회의 반응은 신기후체제의 감축의지에 변함은 없어 보인다. 우리나라도 미국이 기후변화에 대한 소극적 대응으로 선회한다 할지라도 이와 관계없이 저탄소 경제로의 전환과 신산업 활성화를 위해 지속적인 정책추진과 신산업경쟁력 강화를 위해 노력해야 할 것이다.
위협요인과 기회요인 공존, 대미 진출 확대 모색해야…
마지막으로 트럼프 신행정부에서 공약에서처럼 인프라 투자를 늘린다고 한다면 에너지 관련 인프라나 전력망 개선사업 등에서 기회요인이 발생할 수 있다. 물론 미국의 인프라 시장은 세계의 최고의 기술력이 경쟁하고 있는 선진시장이다. 에너지 인프라 투자기회가 확대될 경우 우리나라의 진출을 위해서는 기술력 확보와 함께 진출 확대를 위한 현지 기업과의 제휴 전략 등 다각도의 노력이 필요하다 하겠다.
미국 차기 행정부의 에너지 정책 변화에 따른 위협요인과 기회요인은 분명히 존재한다. 트럼프 당선인의 정책 안에서도 분명 상호 충돌하는 측면이 존재하기도 하는 등 향후 트럼프 행정부의 정책방향과 이에 대한 에너지 시장 및 산업에의 영향 또한 단순히 전망하는 것은 어렵다. 다만 그간의 분석을 바탕으로 트럼프 신행정부의 정책 추진 상황을 면밀히 관찰하면서 우리나라의 에너지 안보, 수급 안정, 에너지산업 경쟁력 강화와 같은 근본적인 원칙을 견지하면서 상황에 맞는 탄력적 대응이 중요할 것이다.